Khi Quốc hội và Chính phủ cùng có quyền sửa luật

Khi nhớ lại kỳ họp lịch sử lần thứ 9, kéo dài 2 tháng, với việc sửa một số điều trong Hiến pháp 2013, đồng thời thông qua 34 luật và 34 nghị quyết, Chủ tịch Quốc hội Trần Thanh Mẫn nói rằng cần có trí tuệ nhân tạo (AI), và "Quốc hội số" mới có thể làm được.

Kỳ họp cuối cùng của Quốc hội khóa 15 sẽ phải xử lý một khối lượng công việc khổng lồ, trong đó có các dự luật quan trọng như Luật Đất đai sửa đổi.

Luật Đất đai sửa đổi đã được thông qua vào năm 2024, có hiệu lực từ 1/8/2024, nhưng "sửa xong lại thấy bất cập" nên lại được tiếp tục sửa đổi tại kỳ họp diễn ra vào tháng 10.

"Kỳ họp thứ 10 này, Chính phủ dự kiến trình khoảng 50 luật, khoảng 70 nội dung. Nếu không chuyển đổi số, ứng dụng AI, chỉ dựa vào con người thì làm không nổi", Chủ tịch Quốc hội nhấn mạnh.

Đấy là còn chưa nói đến việc sắp xếp tổ chức bộ máy, xây dựng chính quyền địa phương 2 cấp, cùng với việc cải cách sâu rộng bộ máy từ trung ương đến địa phương khiến phát sinh nhiều mâu thuẫn, chồng chéo trong các văn bản pháp luật cũ và mới.

Cho dù vấn đề chồng chéo của thể chế đã được Chính phủ "san sẻ" bằng các nghị định, nhưng nhiệm vụ của các Đại biểu Quốc hội khóa 15 trong kỳ họp cuối cùng, dự kiến khai mạc vào 20/10, kéo dài 42 ngày, cũng sẽ khá nặng nề.

Trước đó, Quốc hội cũng đã trao cho Chính phủ quyền linh hoạt trong việc sửa các văn bản luật, một điều đã tạo nên không ít tranh luận.

Nghị định vượt luật

Khi nghị định ghi rằng chủ tịch tỉnh có quyền cấp và thu hồi chứng chỉ luật sư, giới hành nghề luật xôn xao: vì sao luật ghi một đàng, nghị định hướng dẫn một nẻo?

Nghị định đó là Nghị định 121/2025, được ban hành ngày 11/6, có hiệu lực từ 1/7, trong khi Luật Luật sư 2006 (sửa đổi bổ sung 2012) trao quyền đó cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp.

Điều đó, trên giấy tờ, và cả thực tế, là "vượt luật", là "bất hợp pháp" như điều nhiều luật sư chỉ ra, chưa nói đến khả năng có thể gây ra một số xung đột lợi ích trong các vụ kiện hành chính mà chính quyền địa phương là bị đơn.

Luật sư Trần Đinh Minh Long từ Hà Nội nhận định với BBC News Tiếng Việt rằng Nghị định 121 đã "vượt thẩm quyền, có dấu hiệu vi hiến – trái luật theo nguyên tắc 'nghị định không được trái luật'".

Nhưng cũng có những người trong giới hàng nghề luật nhắc đến tính hợp lý, thay vì bàn về tính hợp pháp, của quy định về phân cấp phân quyền này khi cho rằng điều đó sẽ tạo điều kiện thuận lợi hơn đối với chuyện cấp chứng chỉ hành nghề cho luật sư.

"Quan trọng là quy định đó có phù hợp với các quy luật khách quan và thúc đẩy sự phát triển của xã hội hay không", Luật sư Phùng Thanh Sơn, Giám đốc Công ty Luật Thế Giới Luật Pháp, nói với BBC News Tiếng Việt.

Dù vậy, ông Sơn cũng thừa nhận rằng giới luật sư "có tính đặc thù" do có "sự động chạm" với chính quyền địa phương, vì thế giao quyền cấp, thu hồi chứng chỉ hành nghề của họ cho UBND cấp tỉnh "sẽ làm suy yếu tính độc lập của nghề luật sư" – nghề mà ông đánh giá là "một trụ cột của nền pháp quyền".

Bối cảnh của nghị định 121/2025 là cuộc cách mạng về tinh gọn bộ máy trong đó bộ máy chính quyền Việt Nam được rút gọn từ bốn cấp còn ba cấp: trung ương, tỉnh và xã. Cấp trung gian huyện chính thức được bỏ từ ngày 1/7.

Cùng với Nghị định 121/2025, có thời hạn hiệu lực pháp luật kéo dài đến ngày 1/3/2027, Chính phủ đồng thời ban hành 27 nghị định khác về phân cấp phân quyền giữa trung ương và địa phương.

"Về nguyên tắc, tôi ủng hộ phân quyền mạnh cho chính quyền địa phương. Tuy nhiên, cần phải đánh giá lại việc nào cần phân cấp, việc nào nên giữ lại," Luật sư Phùng Thanh Sơn nói.

Chủ trương tinh gọn bộ máy dẫn đến việc nhiều quy định luật pháp phải sửa đổi. Trong thời gian ngắn, Quốc hội Việt Nam mới chỉ có thể sửa đổi một số điều trong Hiến pháp và một số luật như Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương để phù hợp với mô hình mới.

Trong nghị trình ban đầu, Luật Luật sư sửa đổi dự tính sẽ được bàn trong kỳ họp tháng 5/2025 và thông qua tại kỳ họp tháng 10/2025.

Nhưng nghị trường Việt Nam đang bận rộn với hàng loạt sự kiện liên quan đến tinh gọn bộ máy, sáp nhập địa phương, vì thế Luật Luật sư sửa đổi được lùi lại đến năm 2026.

Rất nhiều luật và quy phạm pháp luật khác cũng chờ đợi được sửa đổi.

Phó chủ tịch Quốc hội Nguyễn Khắc Định cho biết sau sắp xếp bộ máy, Chính phủ rà soát và phát hiện hơn 7.000 văn bản cần điều chỉnh.

Riêng khi chuyển đổi mô hình chính quyền địa phương, số văn bản cần sửa lên đến hơn 19.000, trong đó có hơn 200 luật, nghị quyết và pháp lệnh.

"Tổng cộng có thể trên 20.000 văn bản, trong khi Quốc hội và Thường vụ Quốc hội không thể xử lý kịp thời hết các vấn đề phát sinh", ông Định nói vào ngày 23/6.

Chính vì thế những giải pháp tình thế kiểu "nghị định vượt luật" đang được chính quyền Việt Nam thử nghiệm.

Mục đích là để giải quyết vấn đề "thể chế là điểm nghẽn của điểm nghẽn" - câu nói được giới lãnh đạo của Việt Nam nhắc đi nhắc lại trong thời gian qua.

Nghị quyết 206/2025 của Quốc hội cho phép Chính phủ quyền ban hành nghị quyết khác luật nhằm "xử lý khó khăn, vướng mắc do quy định của pháp luật", từ thời điểm ban hành là ngày 24/6/2025 đến ngày 28/2/2027.

Luật sư Long đánh giá sự thay đổi này "chỉ hợp lý ở mức vừa phải và hoàn toàn không hợp pháp".

"Đây là sản phẩm của việc ra luật quá vội vàng, không đủ thời gian tính toán, suy luận kĩ. Luật pháp là thứ cần được tư duy hàng thế kỉ, qua nhiều thế hệ, bởi vô số khối óc, qua nhiều cuộc tranh luận... chứ không phải là thơ ca ngẫu hứng cứ thích là ngâm," ông Long nêu.

Một nhà quan sát chính trị Việt Nam bình luận với BBC News Tiếng Việt rằng hệ thống pháp luật ở Việt Nam đã tồn tại chồng chéo nhiều năm qua.

"[Thực trạng này là] do tư duy mạnh ai nấy làm, không có tầm nhìn, không có cơ chế trọng dụng nhân tài lĩnh vực pháp lý, thiếu sự lắng nghe ý kiến phản biện. Nay lại lấy đó làm lý do sửa để đáp ứng thời thế thì khác gì bao biện để Chính phủ tự tiện sửa luật.

Theo nhà quan sát này, lỗi pháp lý hiện nay xuất phát từ thể chế, căn nguyên là việc phân chia kiểm soát, quyền lực.

"Tuy nhiên, giới tinh hoa chính trị ở Việt Nam chỉ thừa nhận và cho rằng vấn đề từ việc sắp xếp bộ máy tổ chức, tổ chức nhân sự mà không nhìn nhận lỗi từ thể chế, sắp xếp quyền lực," người này nhận định với điều kiện ẩn danh.

Giáo sư khoa học chính trị Edmund Malesky từ Đại học Duke (Mỹ) nhận định với BBC News Tiếng Việt rằng "vấn đề thể chế" thực sự tồn tại.

"Có rất nhiều luật, rồi đến văn bản hướng dẫn thi hành, nghị quyết, công văn… và nhiều khi chúng lại mâu thuẫn với nhau. Thậm chí cùng một luật có thể tự mâu thuẫn với chính nó, hoặc có hai luật khác nhau – hoặc hai văn bản hướng dẫn thi hành của hai bộ khác nhau – lại đưa ra quy định trái ngược nhau.

Ông Malesky nói rằng ví dụ của ông hay sử dụng là về Bộ Nông nghiệp và Bộ Tài nguyên và Môi trường, theo đó "cả hai đều có danh sách các loài động vật cần được bảo vệ, nhưng danh sách của hai bộ lại khác nhau".

Cả hai cơ quan mà giáo sư Malesky vừa nhắc đã hợp nhất trở thành Bộ Nông nghiệp và Môi trường từ ngày 1/3/2025.

Đặt trong bối cảnh tinh gọn bộ máy hiện tại, ông Malesky nói rằng ông có thể hiểu được lý do vì sao Việt Nam lại chọn cách làm này, đặc biệt là khi hầu như toàn bộ các dự thảo luật đều xuất phát từ Chính phủ trình và sau đó Quốc hội thông qua.

"Sự phân tách giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp, như ở các quốc gia khác, không thực sự rõ ràng [ở Việt Nam]," ông Malesky nêu.

Vì sao có sự thay đổi này?

Trong "bộ tứ trụ cột", tức bốn nghị quyết quan trọng mà ông Tô Lâm ký mới đây, Nghị quyết 66, ban hành ngày 30/4, về đổi mới công tác xây dựng pháp luật được coi là giải quyết vấn đề "điểm nghẽn thể chế".

Nghị quyết 206 của Quốc hội, theo ông Nguyễn Khắc Định, là bước cụ thể hóa Nghị quyết 66 của Bộ Chính trị.

Chủ trương giao quyền cho Chính phủ cũng được Đại biểu Quốc hội Hà Sỹ Đồng ủng hộ khi vị đại biểu đoàn Quảng Trị nhận định việc chậm sửa luật đã cản trở đầu tư công và hoạt động sản xuất kinh doanh.

Để giải quyết điểm nghẽn nhằm đưa đất nước nhanh chóng bước vào "kỷ nguyên vươn mình", Việt Nam dường như đang chú trọng tới sự hợp lý nhiều hơn là tính hợp pháp.

Giáo sư Malesky nhận định yếu tố thời gian đang là một trở ngại lớn khi Quốc hội chỉ tổ chức các kỳ họp hai lần một năm, đồng thời suy đoán rằng giới lãnh đạo ở Việt Nam cho rằng việc đợi đến kỳ họp Quốc hội vào tháng Mười sẽ khiến việc thực hiện đổi mới gặp khó khăn.

"Nếu nhìn từ góc độ của giới lãnh đạo thì không thể đáp ứng điều mà họ đang tìm cách thực hiện. Đây là một vấn đề cấu trúc về cách vận hành hiện tại của Quốc hội – các cuộc tranh luận diễn ra quá thưa thớt," ông Malesky nêu, khẳng định việc trao quyền cho Chính phủ nói trên ở thời điểm này là "có thể hiểu được".

Tương tự, Luật sư Phùng Thanh Sơn đánh giá rằng đó "rõ ràng là một giải pháp tình thế" trong bối cảnh sáp nhập tỉnh thành và cải tổ bộ máy "với hàng trăm quy định cần điều chỉnh ngay lập tức".

"Quốc hội không phải là cơ quan bị tác động trực tiếp bởi những thay đổi này, cũng không phải là cơ quan hành pháp, do đó không thể đưa ra đề xuất sửa đổi luật một cách nhanh chóng và phù hợp với thực tiễn. Trong bối cảnh cấp thiết hiện nay, tôi cho rằng Nghị quyết 206 là giải pháp tối ưu," ông Sơn nhận định.

Nghị quyết sửa luật và 'một luật sửa nhiều luật'

Việt Nam từng áp dụng một cách khác để sửa luật nhanh – "kỹ thuật lập pháp một luật sửa nhiều luật", theo cách mô tả của Bộ Tư pháp.

Dù vẫn còn đó những hồ nghi về nguy cơ quy định thiếu rõ ràng, lồng ghép lợi ích nhóm hay tham nhũng, nhưng cơ quan lập pháp nước này cũng đã nhiều lần áp dụng kỹ thuật này. Chẳng hạn, vào tháng 12/2024, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 7 luật.

Câu hỏi đặt ra là vì sao Việt Nam không áp dụng cách làm này để xử lý các vấn đề hiện nay?

Thêm nữa, việc trao thêm quyền cho Chính phủ có tiềm ẩn rủi ro tương tự như phương pháp "một luật sửa nhiều luật" hay không?

Theo Giáo sư Edmund Malesky, phương án "một luật sửa nhiều luật" về cơ bản vẫn phải đợi Quốc hội họp, do đó vẫn có những cản trở về thời gian.

Theo ông, nếu làm theo quy trình thông thường hiện nay, Đảng sẽ phải ban hành một nghị quyết, và nếu làm thế thì phải chờ một kỳ họp Trung ương.

"Sau đó, Đảng mới ra nghị quyết, rồi thành lập ban soạn thảo. Ban này có thể mất hơn một năm để viết dự thảo, rồi họ mới trình dự luật đó ra Quốc hội để thảo luận," giáo sư Malesky mô tả, cho rằng trong bối cảnh hiện tại chính quyền Việt Nam đánh giá quy trình này là "quá chậm".

Về cách thức "một luật sửa nhiều luật", Luật sư Phùng Thanh Sơn cho rằng điều này khả thi về mặt kỹ thuật, tuy nhiên "cực kỳ khó" vì số lượng luật cần sửa đổi rất nhiều trong khi năng lực lập pháp của Quốc hội từ trước đến nay "vẫn còn nhiều hạn chế".

"Đa phần các dự luật đều do Chính phủ trình và Quốc hội thông qua, rất ít dự luật được hình thành từ đề xuất của các ủy ban của Quốc hội. Do vậy, buộc phải giao 'trọng trách' này cho Chính phủ để việc điều hành không bị gián đoạn hay đình trệ," ông Sơn nói với BBC.

Dường như việc trao thêm quyền cho Chính phủ là cách làm phù hợp hơn trong bối cảnh hiện tại, nhưng rủi ro đi kèm được cho là không thể tránh khỏi.

"[Nghị quyết 206] chỉ 'tạm' giao cho Chính phủ xử lý vướng mắc của luật. Bản chất là để đạt mục tiêu nhanh chóng, nên phải đánh đổi bằng tính tạm thời và sự thiếu khách quan. Đương nhiên những vấn đề xung đột lợi ích và rủi ro lạm quyền sẽ sinh ra như một điều tất yếu," Luật sư Trần Đinh Minh Long nhận định.

Không chỉ rút ngắn thời gian "sửa luật", Quốc hội cũng cho phép Chính phủ được thực hiện với thủ tục rút gọn, đẩy nhanh tiến độ ban hành và thực hiện.

Dù có một hội đồng thẩm định độc lập, điều đó cũng đặt ra một số vấn đề về chất lượng các văn bản pháp luật khi rất nhiều vướng mắc, chồng chéo đã tồn tại từ nhiều năm trước nay chỉ được xử lý trong thời hạn ngắn.

Hợp lý và hợp pháp

Dẫu vậy, việc chính phủ vừa có các quyền hành pháp vừa có quyền lập pháp đặt ra những câu hỏi về tính hợp hiến.

Khi được hỏi về vấn đề này, Luật sư Long cho rằng nếu xét về khía cạnh khoa học pháp lý một cách sâu xa, cơ quan hành pháp thường có những "tác phong lập pháp" ở mức nhỏ và chấp nhận được khi họ thực hiện công việc.

Theo ông Long, thực tế này phổ biến trong các nền hành chính hiện đại, kể cả trong các nước theo mô hình tam quyền phân lập chặt chẽ như Hoa Kỳ, Đức, Pháp hay Nhật Bản.

Một ví dụ mang tính thời sự là Tổng thống Donald Trump, bằng quyền hành pháp, đã ấn định biểu thuế mới – trên thực tế là một hành động "lập pháp", theo ông Long.

"Tuy nhiên, nguyên tắc cốt lõi ở đây là cơ quan hành pháp có thể tùy nghi nhằm thích ứng với nhiệm vụ, nhưng không được trái với nguyên lý của luật cấp cao hơn (từ cơ quan lập pháp) và có thể bị kiện (tại cơ quan tư pháp) nếu thấy rằng hành vi đó là vượt quá giới hạn," ông Long nói.

Luật sư Sơn không phủ nhận việc vừa lập pháp vừa hành pháp là vi hiến, tuy nhiên ông cho rằng "giải pháp tình thế" đó là cách làm "tối ưu" ở thời điểm hiện tại.

Theo ông Sơn, điều đáng nói hơn là cần đặt ra cơ chế kiểm soát quyền lực của Chính phủ khi vừa là bên trình luật, vừa là bên đánh giá luật có vấn đề, và cuối cùng là bên tự sửa luật, nhằm tránh việc ban hành các quy định bất lợi cho đất nước.

"Tôi cho rằng cần có cơ chế kiểm soát chặt chẽ hơn: hội đồng thẩm định độc lập phải trực thuộc Quốc hội chứ không thể trực thuộc Chính phủ, đồng thời thay cơ chế báo cáo thành cơ chế xin phép", ông Sơn nói.